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《财经》视频:薛涛谈中国式PPP的“前世今生”与“独树一帜”

时间:2018-05-28 13:45 作者:郭彦巧 李阳
近几年,国家高度重视环保,给中国的环保产业带来了利好;而同时,PPP也成为地方政府基础设施建设和公共服务市场化改革的重要方向。两个方向相叠加,带来了PPP模式下环保产业的大发展,大部分环保类上市公司的新增业绩中,PPP都占了相当大的比重,也吸引了资本市场的高度关注。但是,2017年下半年以来,PPP进入规范季,很多人不了解中国国情下PPP的发展逻辑,会对这几年的曲折波动感到迷惑。去年,E20环境平台研究院执行院长薛涛受邀在财经媒体做了五期的讲解,在财经V课播出。这是第一期,希望能对大家理解中国国情下的PPP历史和发展轨迹有所帮助。薛涛曾在2017年财经年刊中撰文《当环保产业遇到PPP》,对环保领域PPP的发展以及对环保产业的影响进行了概述盘点。他认为,在环保产业的黄金期仍在持续的背景下,政府在环保治理中涉及公共服务的外部化过程也不会减弱,这些都意味着PPP的市场机会将持续增长。
        (更多内容,欢迎点击收看完整视频)中国式PPP的三个阶段薛涛认为,PPP在中国有三个发展阶段。第一阶段,国家计委推动了包括来宾B电厂在内的六个示范项目。来宾B电厂,是中国式PPP最早为大家所熟知的成功项目。第二阶段,住建部于2004年颁布126号文,在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营,这是PPP在中国落地的最成功的领域,包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。第三阶段,财政部所发起的新一轮PPP,即PPP的2.0时代。PPP一词为大众以及资本市场所熟知,也是来自于这一阶段重要的开端文件,2014年财政部所发布的43号文。影响PPP发展的三大关系“回溯中国PPP的发展历程,实际上有一些问题值得深思,比如早期的示范项目为何没能全面推广复制?”薛涛说,这些问题的根本,是受到了三大特殊关系的影响,这也是中国式PPP的重要发展逻辑。第一,央地关系。央地关系,就是中央和地方政府财权事权的分配。薛涛认为,在影响PPP的三大关系中,央地关系直接决定了PPP在中国落地的主战场,是地方政府的财权事权范围。以来宾B电厂为例,它作为第一个最为成功的PPP示范项目,缘何未能在全国铺开?薛涛认为,背后的主要原因来自央地关系的差异性。当时在一些特殊领域,比如供电、通信、铁路等,虽然同属于公共服务范畴,但均需要在全国范围内统筹布局规划,并非完全开放的市场,因此这类服务是由央企来提供,而没有广泛发展PPP。与之相反,地方政府所控制的公共服务领域,由于地域分割,实力相对弱小,社会资本就更有机会参与其中。除此之外,在中国的央地关系中,中央政府需要管控和担保地方政府的各项行为。这一特点也极大影响了PPP在中国的发展。薛涛表示,在这一关系下,对于地方政府的负债举债和融资行为,中央政府有责任去担保和约束。在以往,地方政府是以传统的投融资平台方式进行融资,也导致了地方政府债务系统性风险增加。但是,在提供公共服务上,PPP模式在央地特殊关系中具备了发展的新功能,承担了融资新工具。具体而言,“PPP模式可以说是对传统投融资体制的改进升级,”薛涛说,PPP通过吸引外部企业,以政府和社会资本合作的方式,对依托地方财政担保的传统投融资机制有着极大的补充和创新。第二,部委关系。“九龙治水”在行政管理中较为常见,但这种关系对中国PPP发展有深远影响。薛涛举例称,就某一具体项目,由于各部委间存在专业视角的不同以及管理上的冲突,就容易导致项目从管理到落地执行的全过程中出现一些问题。2.0阶段的PPP,是由国家发改委和财政部争相推动,两部委对PPP均有一定的管辖权,优势上各有千秋。发改委负责项目的立项、建设管理、工程质量和招标基本程序等管理。财政部则对项目财政的补贴、地方债务控制、项目长周期内财政方面的保障,有着重要话语权。在薛涛看来,PPP的未来大势,离不开两部委的通力协作。此外,由于PPP关涉具体行业领域,还会有其他行业主管部委参与其中。比如在市政供给排水领域有住建系统,涉及交通领域会有交通部门。因此,如果要介入PPP领域,需要理顺各部门之间的关系。第三,所有制关系。薛涛表示,从经济所有制的关系上,PPP在中国和在其他国家或地区,运行有所不同。中国的地方政府有大量地方所属的国有企业,其不属于中央企业管辖,而是由地方政府所支配和管辖。受此影响,中国式PPP在推行时,首先约束的是地方政府所控制的国有企业,更多的要面向和吸引外部企业。薛涛强调称,PPP所吸引的外部企业,不止是广为熟知的私营资本,也包括外部其他地方政府所拥有的国有企业,以及中央企业等。此前有不少业内人士指出,在PPP实践中,地方政府似乎更愿意选择与央企或地方国企合作,而民企往往遭遇各种高门槛,因此,中国的PPP带来了严重的“国进民退”现象。对此,薛涛不以为然。他认为,“并不是PPP本身会选择国有资本,而是整个金融系统更倾向于选择国有资本”。他解释说,地方政府发出标的时,很少约束为必须采购国有资本,但由于大部分银行是国有银行,其在贷款倾向上,会更倾向于国有企业,以获得更好的信用保障。因此,当PPP需要大规模融资时,国有企业在竞争时往往要具优势。中国式PPP的三个特殊性薛涛认为,要认清中国PPP,必须首先清楚时下PPP的三种特殊性。第一,中国式PPP有控制地方债务的“任务”。PPP作为控制地方债务的工具,这一属性决定了PPP在实践中,不仅要考虑经营性项目,即有明确收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,而且对于非运营性的纯公益项目,也要有所顾及。
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