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“假运营”PPP为何做不到物有所值

时间:2018-02-11 09:34 来源:中国财经报 作者:薛涛 汤明旺
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”)之后,以运营为核心、以绩效为导向的规范时代到来,PPP由重建设向重运营转变。什么是真正的运营?是否有维护就可以叫运营?笔者认为,规范本身意味着回归PPP的初心,是回归提高公共服务供给质量和供给效率的本源。业界人士之前所批评的PPP“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”问题被高度关注,这也是PPP规范的重点。而其中短期工程化、融资债务化这“两化”的本质是在于“假运营”。相应地,PPP规范的重点在于做真运营、做实绩效。笔者认为,在市政环保领域,“真运营”可以分为两类:一类是E20市政环保分类中A类(直接向非政府的最终使用者收费、且以量计价的经营性项目,如供水、供电、供热等)、B类(以量计价的准经营项目,可能涉及使用者付费,但PPP交易界面上由政府直接向项目公司付费,如优发娱乐、垃圾处理等)和D类(部分采用政府购买服务,部分采取PPP模式实施,如环卫等)实际上是典型的运营性项目,其绩效标准约束性强,按效付费机制已相当成熟;另一类则是C类政府付费类项目(基于可用性及运维考核付费,而非以量计价,且基本为纯政府付费),从工程化向具有约束性的运营或“准经营”转变。“假运营”的突出表现在于前述所说的短期工程化。当然,“假运营”也包括少数运营属性强的A类、B类PPP项目借用“可用性付费+运维绩效付费”转变为运营属性弱化、绩效付费关联度下降甚至变相固定回报的情形。需要引起业界关注的是,PPP项目中工程施工比重过高,建筑型企业热衷施工利润、地方政府持续融资冲动的现状,实际上离PPP本应追求的物有所值有很大差距。一是包括过去“公建公营”及PPP模式下形成的部分项目,出现闲置现象,无法真正运营将导致政府财政支出浪费、政府无谓的债务负担,物有所值无从谈起。二是PPP项目“两标并一标”中工程下浮率问题,笔者认为本可在单独的施工招标中通过更充分的价格竞争获得更好的条件,更重要的是业界对工程造价里面的规则还有诸多争论,通过设计变更或者造价审核的空隙有可能在某些项目上施工利润隐藏性失控,因此PPP项目中工程下浮率的竞标并不一定能做到真正的物有所值。三是“假运营”必然导致社会资本重建设、轻运营,实践中出现通过补充协议等方式将运营约定交由政府方出资代表或平台公司实施的情形,与PPP最初计划通过引入专业的社会资本“专业的人做专业的事”、提高运营质量的目的相违背,因此在公共服务供给质量和效率上很难做到“物有所值”。四是从更大的层面而言,PPP的规范、健康发展应当能够促进相关产业持续创新、促进专业企业不断成长,但“假运营”、“轻运营”更多是对建筑施工性企业的利好,对包括各类环保公司在内的具有技术优势和专业运营能力的社会主体是挤出,“劣币驱逐良币”,对专业行业长远发展不利,难以实现PPP提高公共服务供给质量和效率的目标。此外,实操中有些C类非以量计价的政府付费类项目人为捆绑诸如商业运营等内容,表面上好像具有运营属性、符合92号文的相关要求,但因核心内容与所捆绑部分的关联度不高、且所捆绑部分绩效及付费占比极低等原因,最终实施的效果可能并不乐观,进而背离PPP初衷。(作者单位:E20研究院)
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