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规范化困境:4环保实例看PPP可用性与运维绩效付费占比鸿沟

时间:2017-12-22 11:10 作者:汤明旺
一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。对于“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,E20环境平台PPP中心梳理部分PPP项目发现,可用性付费比重大、运营绩效付费占比微乎其微的现象并不鲜见。早在2017年7月,财政部有关领导组织召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会时,指出PPP发展不规范可以归纳为支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”等“四个问题”。其中,支出责任“固化”表现为一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。对于“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,E20环境平台PPP中心梳理部分PPP项目发现,可用性付费比重大、运营绩效付费占比微乎其微的现象并不鲜见。项目一:某海绵城市水环境综合治理项目,总投资约9亿元,合作期12年(2年建设期、10年运营期),政府付费方式。合作期内政府付费总额约17.5亿元,其中:可用性付费合计约16.1亿元,占总付费金额的比例约为94%;运营维护服务费合计约1.1亿元,占总付费金额的比例为6%。项目二:某海绵城市PPP项目,总投资约8.4亿元,合作期10年(2年建设期、8年运营期),政府付费方式。合作期内政府付费总额约11.5亿元,其中:可用性付费合计约11.25亿元,占总付费金额的比例为98%;运营维护服务费合计约0.25亿元,占总付费金额的比例仅为2%。项目三:某市生态建设公园PPP项目,总投资约7.5亿元,合作期10年(3年建设期、7年运营期),政府付费方式。合作期内政府付费总额约11.6亿元,其中:可用性付费合计约10.4亿元,占总付费金额的比例约为91%;运营维护服务费合计约1.1亿元,占总付费金额的比例为9%。项目四:某市地下综合管廊项目一期PPP项目,总投资约8.4亿元,合作期30年(2年建设期、28年运营期),可行性缺口补助方式。合作期内总收入约为20.68亿元。其中,入廊费合计约0.98亿元(年均约350万元),占总收入的比例为5%;政府可行性缺口补助合计约18.65亿元(其中:直接缺口补贴合计17.7亿元;维护管理费每年约340万元,合计约0.95亿元),占总收入的比例约为95%。从以上四个PPP项目案例可以看出,在海绵城市、园林景观、综合管廊等领域,财政部所关注到的支出责任“固化”问题在有些PPP项目中较为突出。PPP业界不少专家也指出,“可用性+绩效付费”的“政府付费”回报机制在地方实操中已经走偏。其中可用性付费总额为项目投资总额,加上融资成本,以及社会资本的合理投资收益,以项目竣工验收合格为依据,以建设可用性绩效指标为标准,自项目运营日起向社会资本逐年支付。而绩效付费仅限定为运营维护绩效付费,依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序,根据考核结果支付运营维护费用。甚至一些可行性缺口补助机制的PPP项目也变相成为政府缺口补助占绝大多数比重的情形,如前述项目四中实质上类似可用性付费的支出(即直接缺口补贴)比重达到86%。实操中的另一种情形同样值得关注和研究。E20环境平台发现少数PPP项目中规定社会资本和政府方代表共同出资成立项目公司,但在某些条款或补充协议中约定项目运营维护由项目公司委托政府方代表负责。这种情形实质上将与PPP本意引入专业的社会资本负责项目运营维护的初衷相悖,借PPP模式实现公共服务供给质量和效率提升的目的将落空。当然,并非彻底否认“可用性付费+运营维护绩效付费”。如何将其优化,可能可以从两个方面考虑:一是突出绩效导向、依效付费,改变“重建设、轻运营”的局面,降低可用性付费比例、相应提高运维绩效付费比例;二是在第一点的基础上,将可用性付费与运维绩效进行挂钩。前者中,各个领域建设和运营的内容不同,因此各领域比例会有差异,但“一降一提”是共同要求;后者,少数PPP项目已经开始探索。比如某城市水环境综合治理PPP项目中规定,当某月运维绩效考核得分低于70分,次月可用性付费将按约定金额的90%予以支付,即可用性付费有10%与运维绩效捆绑;而某市新能源汽车充电基础设施PPP项目中则约定,政府支付可用性付费的30%与绩效考核结果挂钩;某市水环境综合整治PPP项目,对各子项目分别运营维护绩效,并将各子项目运营维护绩效与可用性付费挂钩(各占5%),相当于总体可用性付费与运营维护绩效的挂钩比例达到45%。需要注意的是,可用性付费与绩效挂钩还需要考虑实际情况。一是有些项目实质运营维护的内容不多,或者长期运营提升难度不大,需考虑项目绩效挂钩有无抓手和实际意义;二是从某些项目实操看,可用性付费与运营维护绩效挂钩后,金融机构不敢放款,企业融资难而不敢接盘,这样可能倒逼政府退让。这些因素如何处理,有待PPP业界专家集思广益,形成操作可行的方案。环保是PPP的一大热点领域。E20环境平台始终认为,PPP项目的出发点应该是长期运营绩效。建议通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑来实现长期运营绩效的刚性化,使专业运营公司的核心能力得以发挥,真正做到“专业的人做专业的事”,不违PPP的“初心”。附:部分有关法规1、根据财政部关于《印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知(财金〔2014〕113号)的规定,PPP项目的付费机制包括三类:“政府付费、使用者付费、可行性缺口补助”。其中政府付费指由政府直接付费购买公共产品或服务。政府通常会依据项目的可用性(“可用性付费”)、使用量(“使用量付费”)和绩效(“绩效付费”)中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。指南还明确规定:“政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付……未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。”
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