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财政部PPP中心约稿:环保PPP年度盘点,薛涛谈分类后的顶层思考与产业变局

时间:2016-11-21 17:24 作者:薛涛
导读:随着财政部第三批示范项目的公布,PPP成为基本国策几乎已成定论。应财政部ppp中心约稿,E20研究院执行院长薛涛对2016年度市政环保PPP进行了盘点,这也是他在日前君合律师事务承办的2016年PPP立法研讨会中发言的第三部分。blob.png前言从43号文发布至今,已三年有余。随着财政部第三批示范项目的公布,PPP成为基本国策几乎已成定论。1.56万亿的PPP项目落地规模,使中国特色PPP成为各类令世界瞩目的中国速度的又一案例。当然,中国落地的PPP项目,应该结合中国国情和历史发展阶段找到其内在规律和主要矛盾,而追求公共服务供给水平的整体效率的提高是所有国家推进PPP的共同的核心目标。从E20环境平台“促进环境产业成长”的基本使命出发,我们对PPP的研究更看重其对产业的影响。当然,不能高效提供公共服务的环境产业,必然是伪产业,因此产业的本质与PPP的目标并不矛盾。结合国情,必然要将PPP与原有地方融资建设模式(即公建公营)进行比较。经过两年多的摸索,有成绩也有教训,笔者认为,要找出PPP落地的障碍和问题,则需要坚持“分类、分类再分类”的基本分析方法。之前的各类PPP文件,在分类上基本是按照应用领域进行分割(如水务、园区、环保、交通等等);或者按照财政部纲领性文件,财金[2014]113号文中“使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费”的分类方式(发改委[2014] 2724号文中“经营性、准经营性和非经营性”的分类方法与之类似),是以是否需要财政补贴来进行划分。基于中央政府统筹管理的考虑,这种分类很有针对性,但对进一步分析各类PPP项目的核心逻辑和如何通过PPP提升公共服务效率尚显不足,比如目前将优发娱乐、垃圾处理等这类政府付费项目归于使用者付费和经营性/准经营性项目,实际上逻辑并不清晰。财政部最新颁布的财经[2016]92号文PPP财政管理办法中,仅有提到特许经营权作为部分类型项目可能会涉及的要素,并未明文强调分类。而在发改委的[2016] 2231号文中,虽然首次明确将“特许经营和政府购买服务”两种PPP模式分开,但却未有进一步细节陈述。此外,近期行业部门所发布的文件(国务院颁布的燃气条例和住建部联合发改财政所发布的住建[2016] 208号文“鼓励民间资本进入燃气、供水行业”)中,对燃气市场化的相关描述并不符合对PPP和特许经营当前的法规要求,这反映出对公共服务市场化改革的顶层结构思考的不足。(详情点击 → 薛涛:燃气条例涉公权私授?看PPP失去顶层支撑的危害)越来越多的负面案例证明,PPP政策的制定者不能光考虑初衷和背后的出发点,更要尽力预判在政策落地中,不同的利益主体(地方政府、社会资本、金融机构甚至咨询公司)谋求自身利益最大化(政绩、GDP或者利润)的诉求,难免在某些项目上演进为投机或合谋,而有可能导致项目背离了前文所述的提高公共效率的核心要求。而要做到可实施且不走偏的政策,则也需要在政策讨论和制定中按照不同分类,不同的项目逻辑和不同的主体,运用“博弈论”的思考方法去分析、预演和设计机制。本文以笔者在君合律师事务所举办的2016年PPP立法研讨会上的发言的最后一部分扩充写成,希望通过对市政环保领域PPP项目分类的方式,对公共服务市场化改革的顶层结构进行探讨,并就PPP的不同模式在环境产业中形成的影响进行总结。(PPP立法研讨会发言第一部分请参见 → 薛涛:中国特色三大关系决定PPP国情)一、市政环保产业主要涉及的PPP领域利用E20环境产业九宫格能更加清晰的理解PPP在环境产业中所能应用的不同子领域。九宫格的左侧代表环境产业的服务对象,下方则是污染物的承载介质。考虑到合同属性,直接为工业客户提供治污服务的第三方治理不属于政府公共服务的范畴。除了工业园区废水集中处理和危险废弃物处理,由于需要政府授权而兼具两种特性,可以纳入PPP的范畴。其它大部分情况下,将工业治污的第三方治理与PPP混为一谈,甚至套用特许经营模式都容易造成逻辑混淆。笔者认为当前存在以推进第三方治理或PPP为由,不当授予治污企业垄断权,强迫工业企业接受政府指定的环境治污企业的委托服务的案例,其合法性有待商榷。blob.png图 1 E20环境产业九宫格简单而言,目前与PPP相关的领域包括上图1、2、3、4四个区域(都是政府为支付对象或者需要政府赋予垄断经营权),以及前文所述的交叉地带的工业园区集中废优发娱乐和工业危废处理。此外,供水、管廊等业务也与环境产业紧密相关,在E20的行业研究中都作为环境产业来看待。由此可以列出当前E20所关注的环保企业会员普遍参与的PPP项目,并按照笔者“顽固坚持”的分类法进行分类如下:A) 政府监管型特许经营领域供水PPP(股权合作为主,燃气、供热PPP性质很类似)、工业危废、地下管廊B) 政府购买服务型特许经营领域污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT、垃圾填埋厂BOT、餐厨处理厂BOT、污泥处理厂BOT等(上述项目可能打捆包含前端收集运输)C)非特许经营的政府购买型PPP(PFI)管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市、土壤修复、农村污水或垃圾治理等D)不含融资和基础设施建设的非PPP的政府购买服务垃圾清扫或收运(不含收运站融资建设)、城市水体维护、环境监测服务、基础设施的委托运营服务blob.png图2 E20市政环保PPP分类格局图上述分类并不能绝对化的看待。例如,若地下管廊收费基础很差(地区经济发展水平不匹配),地方政府有可能给予了极高比例的补贴保障,那么这种项目的性质实际上就会从A类转换到接近C类。同时,现实中有很多不同性质的项目也有包括在类型ABCD之间打捆的组合模式。但上述情况并不妨碍通过对典型模式的分类来分析核心逻辑和主要矛盾。
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